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劃定并嚴守生態保護紅線,筑牢西南生態安全屏障



來源: 作者:臨滄市環保局 時間:2018-12-20 15:21 點擊率:打印 】【 關閉

  劃定并嚴守生態保護紅線,是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是推進國土空間用途管制、守住生態安全底線、建設生態文明、推進綠色發展的基礎性制度安排。習近平總書記強調,良好生態環境是最普惠的民生福祉,生態文明建設已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期。劃定并嚴守生態保護紅線,是貫徹落實習近平生態文明思想,踐行綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體理念的重要體現,是建設生態文明排頭兵、推進綠色發展的重要舉措,是建立和落實國土空間管控制度、守住生態安全底線的重要手段。

  一、劃定并嚴守生態保護紅線對云南尤其重要。

  云南生態環境極其重要但又十分脆弱。

  云南地處我國西南邊陲,全省山地高原占94%,最高海拔6740米,最低海拔76.4米,高山聳立,河谷深切,地勢險峻。境內河流水系發達、高原湖泊星羅棋布,長江、瀾滄江、怒江、珠江、紅河、伊洛瓦底江六大水系縱貫全省,是珠江、紅河的發源地,瀾滄江、怒江、紅河和伊洛瓦底江流經老撾、泰國、緬甸、越南諸國,是南亞、東南亞國家和我國東部、南部發達省區的“水塔”、水源涵養區。地處北半球低緯度高原的特殊區位,加之復雜的地形地貌,形成了獨特多樣的氣候特征,有北熱帶、南亞熱帶、中亞熱帶、北亞熱帶、南溫帶、中溫帶和高原氣候區等7個氣候類型,氣候的區域差異和垂直變化十分明顯,“一山分四季,十里不同天”的立體氣候特點突出。

  特殊的地理位置,復雜的地形地貌,獨特多樣的氣候環境,造就了云南豐富多彩的生態環境,使云南成為我國生物多樣性最為豐富的省份,也是全球34個物種最為豐富且受到威脅最嚴重的熱點地區之一。云南國土面積僅占全國的4.1%,卻囊括了地球上除海洋和沙漠外的所有生態系統類型,各類群生物物種數均接近或超過全國的一半,享有“植物王國”、“動物王國”、“物種基因庫”等美譽,是我國重要的生物多樣性寶庫和西南生態安全屏障,生態系統服務功能極為重要。

  特殊的地理位置和不可替代的生態區位,使得云南生態環境的豐富性、特有性十分顯著,但同時脆弱性也十分突出。云南生態系統類型和物種種數雖多,但生態系統生態變幅小,特化程度高,分布地域狹窄,分布面積小,物種種群規模小、個體數量少,生態系統的變異敏感度高、空間轉移能力強、環境閾值小、抗干擾能力弱、適應性穩定性差,許多生態系統和物種處于瀕危狀態,一旦被破壞就很難恢復,生態環境十分脆弱。

  云南生態優勢明顯但綠色發展不足。

  習近平總書記指出,“綠色生態是最大財富、最大優勢、最大品牌;綠色發展是生態文明建設的必然要求,代表了當今科技和產業變革的方向,是最有前途的發展領域”。“生態環境是云南的寶貴財富,也是全國的寶貴財富,一定要世世代代保護好”。良好的生態環境和豐富的生物多樣性是云南最具優勢的自然生態資源稟賦,也是云南經濟社會可持續發展的核心競爭力。云南的生態優勢使云南具有廣闊的發展空間和強大的發展勢能。經過多年的艱苦奮斗和快速發展,云南綜合經濟實力顯著增強,各族人民獲得感幸福感安全感明顯增強,生態文明建設成效顯著,基本形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構和生產生活方式。但發展不平衡不充分、發展質量不高的問題更為突出。產業發展滯后,生產力布局、產業結構不盡合理,產業發展對資源依賴性高,生態空間被擠占,工業化水平不高,城鎮化水平低,生態環境敏感脆弱,優質生態產品供給能力不足,保護和治理形式依然嚴峻。據國家統計局、國家發展改革委、環境保護部、中央組織部聯合發布的《2016年生態文明建設年度評價結果公報》,2016年云南省綠色發展指數在全國位列第10位,其中生態保護指數位列第2位,但環境治理指數和增長質量指數僅位列第25位,綠色生活指數只位列第二十八位。環境治理、增長質量、綠色生活等綠色發展不足的問題仍然突出。

  習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調,綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求,是解決污染問題的根本之策。重點是調整經濟結構和能源結構,優化國土空間開發布局,調整區域流域產業布局,推進資源全面節約和循環利用,實現生產系統和生活系統循環鏈接,倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式,反對奢侈浪費和不合理消費。云南最大優勢在生態、最大特色在生態,最大價值在生態,最大潛力在生態,最大的責任也在生態。堅持綠色發展,劃定并嚴守生態保護紅線,把云南生態功能最重要、最關鍵的區域劃入紅線進行嚴格保護,系統保護生態空間,防止無序開發建設破壞生態環境,對云南尤其重要。

  二、劃定生態保護紅線,云南堅持三個結合,處理好三個關系。

  2017年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,要求京津冀、長江經濟帶沿線各省(直轄市),2017年底前完成生態保護紅線劃定工作。按照國家及省委、省政府的統一部署和安排,省環境保護廳會同省發展改革委、省林業廳聯合省直有關部門,完成了生態保護紅線劃定工作,形成了《云南省生態保護紅線劃定方案》。在生態保護紅線劃定過程中,堅持做到三個結合,處理好三個關系:

  結合重要性評估,科學劃定。按照定量與定性相結合的原則,對云南生態功能重要性和生態環境敏感性進行了科學評估。評估結果顯示,我省生態功能極重要區面積約12.4萬平方公里,生態環境極敏感區面積約9.3萬平方公里,二者疊加合并后,總面積為14.65萬平方公里。將最重要的生態空間與國家級、省級禁止開發區和其他保護地進行疊加校驗,在與我省當前保護現狀、永久基本農田、城鎮規劃、資源利用及各級各類規劃充分銜接后,確定了我省生態保護紅線11.8萬平方公里的劃定面積和30.9%的劃定比例。

  結合主體功能區規劃,合理劃定。根據《全國主體功能區規劃》及《云南省主體功能區規劃》,將重點生態功能區、禁止開發區劃入生態保護紅線,構成了以青藏高原南緣滇西北高山峽谷區、哀牢山—無量山山地、南部邊境熱帶森林區等生物多樣性富集及水源涵養重要區域及金沙江、瀾滄江、紅河干熱河谷地帶和東南部喀斯特地帶水土保持生態敏感區域為主體的“三屏兩帶”生態保護紅線空間分布格局。生態保護紅線空間分布格局與我省生態安全格局高度吻合,為推動和落實我省主體功能區制度建設,奠定了基礎。

  結合各類保護地邊界,精準劃定。通過各級、各部門幾十年的努力,我省已經建立了相對完善的自然保護地體系。截止2017年底,全省共建有國家公園13個、自然保護區161個、森林公園47個、風景名勝區66個、地質公園11個、世界自然遺產地3個、濕地公園18個、重點城市集中式飲用水水源保護區45個、水產種質資源保護區21個,國家級和省級生態公益林11.88萬平方公里、牛欄江流域水源保護區1.14萬平方公里、九湖保護區0.44萬平方公里。生態保護紅線劃定過程中,按照《生態保護紅線劃定指南》,全面梳理了各類保護地情況,將國家規定的9類國家級和省級禁止開發區,有必要實施嚴格保護的極小種群物種分布棲息地、重要濕地、國家一級公益林,以及云南具有特殊重要生態功能和保護價值的原始林、部分國家二級公益林和省級公益林、部分天然林、相對集中連片的草地、干熱河谷及東南部喀斯特生態脆弱區部分區域、海拔3800米樹線以上雪山冰川、高原凍土區域以及河湖自然岸線等劃入生態保護紅線。保護地的邊界數據分別由國土、住建、農業、林業等各類保護地省級行政主管部門提供,確保了數據的準確性。

  處理好生產、生活和生態空間的關系。習近平總書記強調“要科學布局生產空間、生活空間、生態空間,扎實推進生態環境保護,讓良好生態環境成為人民生活質量的增長點,成為展現我國良好形象的發力點”。在我省生態保護紅線劃定過程中,嚴格遵循生產、生活和生態空間互不交叉重疊的原則,將經科學評估后生態空間范圍內具有生物多樣性、水源涵養和水土保持生態功能的生態敏感區重要區域和生態脆弱重要區域劃入生態保護紅線,同時結合城鎮規劃、土地利用總體規劃以及永久基本農田、人文類風景名勝區范圍,避免將生產、生活空間劃入生態保護紅線,為促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀奠定了基礎。

  處理好生態環境保護與經濟發展的關系。生態保護紅線主要分布在生態服務功能極重要區域及生態環境極敏感脆弱區域,而這些區域又多是生態良好但經濟欠發達地區,經濟發展與生態保護矛盾突出。在我省生態保護紅線劃定工作中,加大生態保護紅線劃定宣傳力度,采取自上而下與自下而上相結合的方式,廣泛征求各級、各部門及社會公眾的意見,將人工商品林、禁止開發區以外的礦產資源、有明確規劃范圍的各類經濟開發區、工業園區等扣除,切實做到妥善處理生態環境保護與經濟發展的關系。全省劃定30.9%的紅線比例,使全省重要生態系統、最珍貴的地帶性植被、珍稀瀕危物種棲息地以及六大水系上游區70%以上的面積得到了保護,基本滿足了我省生態保護的需要,同時,國土面積69.1%的空間作為發展空間,也可滿足經濟社會發展的需要。另外,生態保護紅線將青藏高原南緣滇西北高山峽谷區、哀牢山—無量山山地、南部邊境熱帶森林區等生物多樣性富集及水源涵養生態敏感重要區域及金沙江、瀾滄江、紅河干熱河谷地帶和東南部喀斯特地帶水土保持生態脆弱重要區域劃入生態保護紅線,將有利于引導人口分布、經濟產業布局與資源環境承載力相適應,實現經濟社會的可持續發展。

  處理好眼前利益與長遠利益的關系。生態保護紅線是生態安全的底線,需要進行特殊的保護,禁止進行大規模的工業化與城鎮化開發,對于劃定區域來說,這也意味著這些區域資源開發會受到約束和限制。在我省生態保護紅線劃定過程中,積極引導各級各部門牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念,推動社會各界共同參與生態保護紅線制度的建設。以我省國土空間開發格局現狀為基礎,充分解決生態保護紅線與各類規劃交叉重疊問題,推進“多規合一”。結合中央環境保護督查反饋問題,以共抓大保護、不搞大開發為導向,妥善處理涉及生態保護紅線的重大基礎設施建設、重大資源開發等問題,做細做實生態保護紅線的劃定工作。對涉及生態保護紅線內禁止開發區的礦產資源開發、工業園區等保留在紅線內,逐步依法依規退出;對涉及生態保護紅線禁止開發區以外的重大建設、資源開發項目、經濟開發區、工業園區等,進行多方分析論證后,予以保留。

  三、嚴守生態保護紅線,做到“五個著力”

  生態保護紅線劃是基礎,守是關鍵。嚴守生態保護紅線,必須要做到“五個著力”:

  著力強化生態保護紅線意識。習近平總書記指出,“生態興則文明興,生態衰則文明衰。生態環境是人類生存和發展的根基,生態環境變化直接影響文明興衰演替”;總書記強調,“劃定生態保護紅線,為可持續發展留足空間,為子孫后代留下天藍地綠水清的家園”;總書記明確要求,“生態紅線的觀念一定要牢固樹立起來。要精心研究和論證,究竟哪些要列入生態紅線,如何從制度上保障生態紅線,把良好生態系統盡可能保護起來,列入后全黨全國就要一體遵行,決不能逾越”。劃定并嚴守生態保護紅線,各地各部門要認真學習深刻領會習近平生態文明思想,牢固樹立生態保護紅線的觀念,把生態保護紅線作為保障國家及云南區域生態安全的底線和生命線,把生態保護紅線作為構建國土空間布局的前提和基礎,轉變經濟發展方式,倡導綠色發展,堅持“綠水青山就是金山銀山”,推動“綠水青山”向“金山銀山”轉變,把“綠水青山”變成“金山銀山”。全省上下形成嚴守生態保護紅線,共抓大保護,不搞大開發的良好局面,決不越雷池半步。

  著力健全生態保護紅線管控機制。生態保護紅線劃是基礎,守是關鍵。要按照“事前嚴防、事中嚴管,事后嚴懲”的全過程監管思路,建立健全生態保護紅線管控機制。

  “事前”要確立生態保護紅線在國土空間的優先地位,把生態保護紅線作為空間規劃及土地利用規劃、資源開發規劃等各級、各類規劃編制的前提和基礎,強化生態保護紅線對于空間開發的底線作用。要結合實際,對過去一度盲目劃定的各類保護地等進行實事求是的科學論證,堅決調整那些不科學、不切實際的規劃,推動經濟社會發展、城鄉建設、土地利用、生態環境保護等“多規合一”,確保生態環境保護與經濟社會發展兩不誤、兩促進。

  “事中”要建立統一的管理體系和管控辦法。建立由省環境保護廳、省發展改革委和省林業廳牽頭,省直各有關部門參與的生態保護紅線綜合管理協調機制,定期會商和通報生態保護紅線情況,形成齊抓共管生態保護紅線的合力;堅持“黨政同責”“一崗雙責”,各級黨委、政府履行好在生態保護紅線管理中的主體責任,把嚴守生態保護紅線作為工作決策的重要依據和前提條件。結合云南實際,制定云南省生態保護紅線管控細則,細化生態保護紅線劃定與調整、產業環境準入、人類活動管控以及違法行為查處等具體要求。在確保紅線區生態功能不降低、面積不減少、性質不改變的前提下,按照我省主導生態功能保護需求,實施差別化管控,定期對生態保護紅線進行優化調整。

  “事后”要強化評價考核和責任追究。對各部門履行生態保護責任、各地政府的生態決策和管理以及生態保護紅線管控成效進行評價考核,并將考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系,對保護好的,加大生態保護補償力度;對造成破壞的,嚴肅追究生態環境損害責任,實現獎懲結合。

  著力建立生態保護紅線監測監察機制。依托國家生態保護紅線監管平臺,構建我省生態保護紅線綜合監測網絡體系。發揮地面生態系統、水、土、氣、氣象、水文水資源等監測站點的生態監測能力,布設生態保護紅線監控點位,充分利用云計算、物聯網等先進的信息化技術手段,合理規劃和布局,建立“天-空-地”一體化的生態保護紅線綜合監測體系,及時獲取生態保護紅線監測數據,實時掌握紅線區內動態變化。嚴格監管生態保護紅線區域內的人類活動,對監控發現的問題進行科學判斷,及時進行現場核查監察。對核查監察中發現的問題及時通報地方政府和行政主管部門,嚴肅查處違法違規問題,嚴防不合理開發建設活動對生態保護紅線的干擾和破壞。

  著力構建生態補償及修復機制。積極爭取國家重點生態功能區轉移支付資金向生態保護紅線區傾斜,推動生態保護紅線所在地區和受益地區建立橫向生態補償機制。按照省人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見,加大各級財政對生態保護紅線區域的投入力度,完善生態保護紅線區域補償政策。以強化生物多樣性維護、水源涵養及水土保持功能為重點,加大生態保護紅線保護與修復力度,在生態保護紅線區域范圍內加強天然林保護,開展退耕還林還草、退田還湖還濕,推進石漠化、水土流失地區的綜合治理,開展受損生態系統修復,著力改善和提升生態服務功能。

  著力健全社會公眾參與機制。公眾是生態環境保護的權益主體和責任主體,嚴守生態保護紅線需要政府和公眾通力協作、密切配合,缺一不可。要加強政府、公眾聯動,形成公共治理結構機制,充分發揮政府引導作用,鼓勵公眾主動參與,推動建立政府主導、社會組織和公眾共同參與的生態保護紅線公眾參與機制。定期發布生態保護紅線相關信息,暢通生態保護紅線損害行為舉報渠道,依托已有的各類舉報平臺,受理生態保護紅線內破壞生態和污染環境行為的投訴和舉報,建立有償舉報制度,鼓勵、引導社會組織和公眾參與到生態保護紅線區的日常監管中,推動形成全民參與、全社會共同保護的良好格局。

  習近平總書記在考察云南時強調“要像保護眼睛一樣保護生態環境,像愛護生命一樣愛護生態環境,堅決保護好云南的綠水青山、藍天白云”。劃好守好生態保護紅線,是環保人貫徹落實總書記講話精神的具體體現和責任擔當,也是環保人對云南各族人民的莊嚴承諾,我們將牢記總書記的囑托,堅定不移走生態優先、綠色發展的新道路,矢志不渝地守護好云南的綠水青山、藍天白云,筑牢祖國的西南生態安全屏障,維護國家和云南省生態安全,為建設美麗云南作出新貢獻。

  張紀華 云南省生態環境廳廳長

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